بررسی عملکرد قانون برنامه پنج ساله ششم درباره برنامه های میراث

خبرگزاری مهر/ براساس آخرین خبرهای بدست آمده، بررسی عملکرد قانون برنامه پنج ساله ششم درباره برنامه های میراث انجام شد.

دفتر مطالعات فرهنگی و آموزش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی گزارشی را درباره بررسی عملکرد قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور در حوزه گردشگری، میراث فرهنگی و صنایع دستی تهیه کرده است. در این گزارش آمد که با اتمام سال 1400 و تمدید یک ساله مهلت قانونی اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، ارزیابی وضعیت عملکرد در هریک از مواد این قانون به منظور شناسایی ضعف های قانونگذاری یا اجرای این مواد، ضروری است.

بدین جهت، متن حاضر تلاشی در راستای ارزیابی عملکرد مواد مرتبط سه حوزه گردشگری، میراث فرهنگی و صنایع دستی با قانون دائمی برنامه های توسعه کشور و قانون برنامه ششم توسعه در طول زمان در نظر گرفته شده برای این برنامه است. در این میان، اگرچه سازمان برنامه و بودجه کشور به تدوین گزارش هایی در این خصوص پرداخت اما با توجه به نقدهای مرتبط با بروز نبودن، عدم تناسب شاخص های ارزیابی عملکرد با اهداف تعریف شده، عدم ارائه تصویری روشن از عملکرد در خصوص برخی مواد و غیره، سعی بر آن بود که تنها به گزارش های این سازمان اکتفا نشده و عملکرد در هریک از مواد مرتبط از طریق گفتگو با دست اندرکاران بروزرسانی و تکمیل شود. علاوه بر این، متن پیش رو از منظری انتقادی پرداخته است.

کدام بناها و اماکن تاریخی فرهنگی ثبت شده واگذار شده اند

براساس مقاله بررسی عملکرد قانون برنامه پنج ساله ششم درباره برنامه های میراث باید بدانید که در قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور میتوان به دو ماده مرتبط 49 و 72 اشاره داشت. ماده 49 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور دارای محتوای مشابه با ماده 97 قانون برنامه ششم توسعه بوده و بر توسعه گردشگری زیارتی و مذهبی تأکید دارد. در خصوص عملکرد این ماده، به موارد متعددی در گزارش های سازمان برنامه و بودجه اشاره شده است.

پیش بینی شاخص های ارزیابی عملکرد در قانونگذاری، توجه به جایگاه بخش غیردولتی و همکاری دیگر دستگاه ها ازجمله مواردی است که می توانست موجبات موفقیت بیشتر در این ماده را فراهم آورد.

ماده 72 قانون احکام دائمی درباره واگذاری بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی فرهنگی در اختیار دستگاه های اجرایی است. در گزارش عملکرد به مشاوره وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در این زمینه اشاره شده است اما به نظر در خصوص همین مشاوره های محدود ابهامات متعددی قابل طرح است؛ کدام بناها و اماکن تاریخی فرهنگی ثبت شده واگذار شده اند؟ این بناها و اماکن، در اختیار کدام دستگاه ها هستند؟ آیا واگذاری ها موفقیت آمیز بوده است؟

در متن قانون برنامه ششم توسعه، برخی از مواد مرتبط با سه حوزه گردشگری، میراث فرهنگی و گردشگری هستند. بند «ب» ماده 2 بر موضوع بازآفرینی بافت های تاریخی تأکید دارد. مشخص نبودن وضعیت فعلی این بافت ها در طرح های بازآفرینی شهری، نبود شاخص کمی ارزیابی عملکرد و عدم بودجه ریزی سنواتی تفکیکی، ازجمله مسائل مرتبط با عملکرد این بند است.

در جز یک بند «الف» ماده 98 هر دستگاه اجرایی مکلف شده تا از محل اعتبارات خود در خصوص پژوهش، حفاظت و مرمت آثار منقول و غیرمنقول ثبت شده در فهرست آثار ملی و فهرست های ذیربط آثار در اختیار و در حیطه وظایف، هزینه کند. این در حالی است که اعتبارات لازم برای اجرایی شدن این ماده در اختیار دستگاه ها قرار نگرفته است. علاوه بر این، فهرست آثار در اختیار هر دستگاه نیز در حال حاضر مشخص نیست که تحقق این مهم را با دشواری روبرو می کند. جز دو بند «الف» ماده 98 تأسیسات گردشگری از هر نظر تابع قوانین و مقررات بخش صنعت گردشگری بوده و از شمول قانون نظام صنفی مستثنی است.

ابلاغیه ای برای مستثنی شدن از قانون نظام صنفی به ادارات استانی ارسال شده است اما عملکرد استانها در این زمینه مشخص نیست. نکته قابل ذکر اینکه قوانین و مقررات گردشگری جامعیت کافی برای همه امور مربوط به کسب و کارهای گردشگری را ندارد و تا زمانی که قانون نظام صنعت گردشگری تدوین نشود صرف مستثنی کردن این تأسیسات از شمول قانون نظام صنفی، مشکل را مرتفع نخواهد کرد.

بند «ب» ماده 98 به شناسایی، مستندسازی، حفاظت، مرمت و معرفی میراث فرهنگی (اعم از ملموس و ناملموس) میراث طبیعی، ایجاد شهرهای جهانی صنایع دستی و احیای هنرهای سنتی در حال زوال در حوزه فرهنگ و تمدن ایرانی و ثبت در فهرست میراث جهانی، تأکید دارد. در خصوص این ماده به اقدامات متعددی در زمینه میراث فرهنگی اشاره شده است. علاوه بر این، طبق آخرین آمار موجود 14 شهر و روستای جهانی صنایع دستی در کشور تاکنون به ثبت رسیده شده است. البته باید توجه داشت که صرفاً افزایش شمار میراث تاریخی فرهنگی و طبیعی، شاخصی برای موفقیت در این زمینه بشمار نمی رود. تجربه سالهای اخیر نشان داده که بدون در نظرگیری مقدمات اولیه و ملاحظات این امر تنها به انبوهی از پرونده های حقوقی و شکایات مردمی منتج شده است.

ثبت کردن شهرها و روستا اثری مثبت بر صنایع دستی ندارد

در خصوص ثبت شهرها و روستاهای جهانی صنایع دستی نیز صرف ثبت کردن این شهرها و روستا اثری مثبت بر صنایع دستی کشور گذاشته نخواهد شد بلکه این ثبت ها می تواند مقدمه ای برای حمایت از فعلان و تبلیغات گسترده از صنایع دستی این مناطق بشمار رود.

ماده 99 بر بهسازی و احیای حداقل 300 روستای دارای بافت با ارزش تاریخی و فرهنگی و روستاهای هدف گردشگری تأکید دارد. گزارش عملکرد این ماده به دو صورت انجام شد: اول، شمار بافتهای شهری و روستایی مرمت شده و دوم، تعداد روستاها به تفکیک روستاهای هدف گردشگری و روستاهای دارای بافت با ارزش تاریخی و فرهنگی. مسلماً گزارش دهی در حالت دوم از دقت بالاتری برخوردار است.

در این صورت شمار خروجی بدست آمده به نسبت قابل توجهی کاهش خواهد یافت. به عنوان مثال، تعداد بافتهای شهری و روستایی مرمت شده در سال 1399 برابر با 292 بافت است درحالیکه تعداد روستاهای هدف و دارای بافت باارزش در همین سال معادل 25 مورد بوده است. بند «الف» ماده 100 بر تهیه سند راهبردی توسعه گردشگری، تأکید دارد. این سند در تیر 1399 به تصویب هیئت وزیران رسیده و در شهریور همان سال ابلاغ شده است. البته نقدهای جدی بر این سند وارد است. جز یک بند «الف» ماده 100 بر الحاق پیوست تخصصی میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری برای همه طرح های توسعه ای بزرگ و مهم اشاره دارد.

طبق مصوبه ماده واحده «تجمیع و یکپارچه سازی اجرای پیوست های حوزه فرهنگ در طرح ها و برنامه های مهم و کلان» در جلسه نهم ستاد هماهنگی نقشه مهندسی فرهنگی کشور (مورخ )1400/04/12، آئین اجرایی پیوست فرهنگی و اجتماعی و شرح خدمات نمونه آن در حوزه های تخصصی باید به صورت مشارکتی ظرف مدت 6 ماه پیشنهاد و به تصویب ستاد هماهنگی نقشه مهندسی فرهنگی کشور برسد.

جز دو و سه بند «الف» ماده 100 بر اختصاص یارانه و تسهیلات مالی ارزان قیمت و معافیت های مالیاتی و عوارضی به تأسیسات گردشگری، ایجاد زیر ساختهای مورد نیاز مناطق گردشگری و سایر اقدامات حمایتی تأکید دارد. با توجه به اینکه صدر ماده 100 به تدوین سند راهبردی توسعه گردشگری و تبصره آن به تهیه آئین نامه اشاره دارد، اجرایی سازی هر دو جز ذکر شده منوط به تهیه آئین نامه – آن هم پس از تدوین سند راهبردی- دانسته شده است. این در حالی است که به لحاظ موضوعی، الزامی به تهیه سند راهبردی و تدوین آئین نامه نیست و میتوان این مورد را نقدی اساسی بر شیوه قانون نویسی این بند دانست.

بند «ب» ماده 100 مربوط به طرح ساماندهی گردشگری جنگل های شمال و شمال غرب کشور و زاگرس، سواحل شمالی و جنوبی با اولویت سواحل مکران، است. بدین جهت، مصوبه ای با 8 بند در آبان 1400 به تصویب هیئت وزیران رسید. این مصوبه یک ضمیمه تحت عنوان طرح ساماندهی گردشگری جنگل های شمال و شمال غرب کشور و زاگرس، سواحل شمالی و جنوبی داراست که با اهداف و خواسته های قانون گذاری فاصله معناداری دارد. در مورد بند «پ» ماده 100 قانون برنامه ششم توسعه مبنی بر مدیریت یکپارچه و جامع میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری تاکنون گزارشی ارائه نشده است. بند «ث» ماده 100 به واگذاری امور تصدی گری و اجرایی به تشکلهای حرفه ای و تخصصی گردشگری اشاره دارد. این در حالی است که از یکسو، سازوکار دقیق این واگذاری و از سوی دیگر، قانونی که بر مبنای آن تشکلهای حرفه ای در کشور شکل گیرند، وجود ندارد.

تبصره بند «ت» ماده 100 بر واریز کل درآمد اختصاصی و کمک های مردمی از اماکن و محوطه های تاریخی و موزه های هیئت امنایی به خزانه و در اختیار قرار دادن صد درصد این وجوه به این اماکن در قالب بودجه سنواتی، تأکید دارد. براساس آخرین گزارش عملکرد سازمان برنامه اگرچه اقدامات متعددی نظیر تهیه دستورالعمل ها یا اصلاح آئین نامه مرتبط انجام شده اما در عمل به نظر هنوز اهداف مرتبط با هیئت امنایی شدن موزه ها محقق نشده است. به علاوه در تبصره بند «ث» ماده 100 بر تعیین تعرفه های این دسته از واگذاری ها اشاره دارد که این مهم نیز به نظر تاکنون تحقق نیافته است.

بند «ج» این ماده بر اولویت گازرسانی به روستاهای هدف گردشگری تأکید می کند و اقداماتی ازجمله شناسایی 500 روستای هدف گردشگری، نیازسنجی زیرساختهای گازرسانی این روستاها، اولویت گذاری گازرسانی به این روستاها و مکاتبه با وزارت نفت برای اجرای تعهدات در این خصوص صورت پذیرفته است.

یکی از کلیدی ترین عوامل موفقیت در هریک از سیاست ها و قوانین ابلاغ و تصویب شده در یک کشور، ارزیابی چگونگی پیاده سازی و ردیابی آنها در مرحله عمل است. ارزیابی های یادشده از دو حیث حائز اهمیت است: نخست، ضعف های عملیاتی و پیاده سازی سیاست ها و قوانین را آشکار کرده و بدین شکل به عنوان ابزار کمکی برای مجریان عمل می کند.

در بخش دیگری از گزارش مرکز پژوهش ها آمد: آن گونه که از ارزیابی عملکرد انجام شده در خصوص مواد مرتبط با حوزه های میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در قانون احکام دائمی برنامه های توسعه و قانون برنامه ششم توسعه - در طول زمان اجرای برنامه ششم توسعه تا زمان فعلی - مشخص است برخی موضوع ها نظیر مستثنی شدن از قانون نظام صنفی، تهیه سند راهبردی توسعه گردشگری و طرح ساماندهی گردشگری جنگل های شمال و شمال غرب کشور و زاگرس، سواحل شمالی و جنوبی مورد پیگیری قرار گرفته است. این در حالی است که خروجی مشخصی برای برخی مواد دیگر گزارش نشده است.

علت عدم موفقیت یا ابهام در گزارش عملکرد در این موارد در ارتباط با موضوع های ذیل است:

عدم پیش بینی بار مالی مورد نیاز در قانون بودجه سنواتی، مشخص نبودن شاخص ها و پروژه های از پیش تعیین شده برای سنجش میزان موفقیت، مشخص نبودن وضعیت فعلی بافت های تاریخی در طرح های بازآفرینی شهری، عدم بودجه ریزی سنواتی تفکیکی برای بافت های با ارزش تاریخی فرهنگی، نامشخص بودن میراث در اختیار هر دستگاه، عدم بودجه ریزی مبتنی بر میراث در اختیار هر دستگاه، تعلل در تهیه پیوست / آئین نامه های تعیین شده در قانون، عدم توجه به درگیرسازی تمامی دستگاه های مرتبط دیگر در مرحله اجرای قانون، عدم توجه به جایگاه بخش خصوصی در پیاده سازی محتوای قانون، عدم انجام پیگیری های کافی از دستگاه مکلف براساس متن قانون، عدم سازوکارهای قانونی برای انجام واگذاری ها، عدم یک قانون قابل استناد برای شکل گیری تشکلهای گردشگری بدست آمده و موجود، عدم ارائه تصویر واضح از گزارش دهی به صورت شاخص های تفکیک شده، منوط دانستن اجرایی شدن قانون به تصویب و ابلاغ آئین نامه.

در نظرگیری این مسائل در هر دو جنبه قانونگذاری و اجرایی قانون هفتم توسعه و سایر قوانین مرتبط با میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی می تواند راهگشا باشد.