آسیب شناسی واگذاری امور تصدی گری گردشگری

ایسنا/ این خبر پیرامون آسیب شناسی واگذاری امور تصدی گری گردشگری برای شما نگارش شده است.

با پایان قانون برنامه ششم توسعه و الزام بند «ث» ماده 100 این قانون مبنی بر واگذاری امور تصدی گری حوزه گردشگری به تشکل های حرفه ای و تخصصی گردشگری، دفتر مطالعات فرهنگی و آموزش معاونت پژوهش های اجتماعی و فرهنگی مجلس شورای اسلامی به آسیب شناسی جریان واگذاری ها و مقررات موجود پرداخت و راهکارهایی را پیشنهاد کرد.

در گزارش مرکز پژوهش های مجلس پیرامون آسیب شناسی واگذاری امور تصدی گری گردشگری یادآوری شد که واگذاری امور تصدی گری و کاهش میزان دخالت دولت در امور اجرایی موضوع حائز اهمیتی است که در سالهای اخیر مورد توجه بود. این اهمیت از آنجا نشأت می گیرد که از یکسو، حجم فعالیت ها و وظایف بخش عمومی، چشمگیر و از سوی دیگر، توانایی ها و منابع در دسترس دولت برای عمل به این وظایف محدود است. از این رو، استفاده از ظرفیت های بخش غیردولتی در جنبه های مختلفی از جمله دانش و تخصص، نیروی انسانی، منابع مالی می تواند به تحقق امور تصدی گری دولت کمک کرده و همزمان فشار وارد بر بدنه دولت را از این رهگذر کاهش دهد.

براساس مقاله آسیب شناسی واگذاری امور تصدی گری گردشگری باید بدانید که به همین دلیل، اهمیت واگذاری ها موجب شد تا قانون گذار این موضوع را مورد توجه قرار دهد و جایگاه بخش خصوصی را در «قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی» مشخص کند. در ماده 24 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز تاکید شده تا در هر برنامه 20 درصد از امور قابل واگذاری به این بخش محول شود اما اهمیت موضوع واگذاری ها در برخی صنایع و رعایت شفافیت عملکرد به مراتب بیشتر است.

خروجی واگذاری ها قابل قبول و شفاف نیست

گردشگری یکی از این صنایع بشمار می رود، چرا که بخش عمده ای از فعالیت های مرتبط با گردشگری برعهده بخش خصوصی است و دخالت دادن این بخش در امور تصدی گری می تواند توجه به طیف گسترده ای از فعالان صنعت را در پی داشته باشد. این امر موجب شد تا سالها بخش خصوصی فعال در این حوزه در پی واگذاری این امور از سوی بخش دولتی باشد. نهایتا در بند «ث» ماده 100 «قانون برنامه ششم توسعه» بر واگذاری امور تصدی گری به تشکل های حرفه ای و تخصصی گردشگری که قانونی تشکیل شده اند، تأکید شد. این در حالی است که به رغم گزارش عملکرد ارائه شده از سوی سازمان برنامه و بودجه درباره انجام اقدام هایی برای این ماده از سوی دستگاه متبوع، تاکنون خروجی قابل قبول و شفافی در این زمینه بدست نیامده است.

براساس مقاله آسیب شناسی واگذاری امور تصدی گری گردشگری باید بدانید که مرکز پژوهش های مجلس همچنین اهم ظرفیت های قوانین و مقررات برای واگذاری امور تصدی گری در حوزه گردشگری را بررسی کرد که بر این اساس، ماده 88 «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» خدمات ایرانگردی و جهانگردی را به عنوان یکی از مصادیق امور تصدی اجتماعی، فرهنگی، خدماتی و رفاهی برای واگذاری مورد توجه قرار داده است.

همچنین، در تبصره 2 ماده (1) «قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری» آورده شد که «وظایف حاکمیتی سازمان ایرانگردی و جهانگردی به سازمان میراث فرهنگی و گردشگری» منتقل می شود و وظایف اجرایی و امور تصدی آن با همه امکانات، اعتبارات، نیروی انسانی، اموال و دارایی ها، تعهدات و اعتبارات در قالب یک شرکت دولتی با عنوان شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی به سازمان میراث فرهنگی و گردشگری وابسته می شود.

«قانون برنامه ششم توسعه» مصوب 1395/12/14 به واگذاری امور تصدی گری گردشگری به صورت خاص، توجه داشته است. بند «ث» ماده 100 این قانون بیان می کند: «سازمان میراث فرهنگی و گردشگری می تواند بخشی از امور تصدی گری و اجرایی خود را به تشکل های حرفه ای و تخصصی گردشگری که طبق قانون تشکیل شده اند واگذار کند.»

در آخرین گزارش عملکرد سازمان برنامه و بودجه در سال 1399 درباره این بند به یک بخشنامه اشاره شده که در آن موارد قابل واگذاری احصا و در بخشنامه ای به استانها ابلاغ شده است اما در این گزارش درباره مواردی همچون نحوه احصا موارد قابل واگذاری، عملکرد استانها براساس بخشنامه واگذاری، سیستم نظارتی در نظر گرفته شده برای واگذاری ها و غیره، اشاره ای نشده است.

براساس مقاله آسیب شناسی واگذاری امور تصدی گری گردشگری باید بدانید که علاوه بر این، در گزارش عملکرد مورد نظر به واگذاری برپایی پاویون جمهوری اسلامی ایران در نمایشگاه فیتور اسپانیا به کانون جهانگردی و اتومبیلرانی و همچنین واگذاری نمایشگاه بین المللی گردشگری و صنایع وابسته تهران به شرکت مادر تخصصی توسعه ایرانگردی و جهانگردی اشاره شده است اما در این موارد نیز میزان رضایت از واگذاری های انجام شده چه به لحاظ نظرخواهی از بخش خصوصی و چه به لحاظ سطح کیفیت عملکرد در دو نمایشگاه تبیین نشده است.

از موضوع های کلیدی برای فراهم آوردن بستر واگذاری ها در حوزه گردشگری، شناخت مصادیق امور تصدی گری است. به این منظور، هیأت وزیران در جلسه مورخ 29/ 3/ 1392 در تصویب نامه ای با عنوان «تصویب نامه در خصوص مصادیق امور تصدی قابل واگذاری در سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری» سه مورد برای امور تصدی گری گردشگری تعریف کرده اند:

1 . مجوز ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه بندی و نرخ گذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر آنها

2 . مجوز تأسیس و نظارت بر فعالیت دفاتر خدمات مسافرتی، سیاحتی و جهانگردی

3 . صدور جواز تأسیس و پروانه تولید کارگاه های هنرهای سنتی و بازارچه های صنایع دستی

مصوبه ای که در جلسه «هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» مجلس شورای اسلامی رد شد.

علاو بر این، با توجه به الزام قانونی برنامه ششم توسعه برای واگذاری امور تصدی گری به تشکل های حرفه ای گردشگری، طی نشستی در وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با برخی خبرگان حوزه مجموعه ای از امور قابل واگذاری احصا شد. این امور شامل امور خدمات مسافرتی و گردشگری، امور آموزش های گردشگری، امور بازاریابی و تبلیغات و امور تأسیسات گردشگری است.

برای امور خدمات مسافرتی و گردشگری و همچنین امور آموزش های گردشگری مجموعه ای از اقدامات در دو مرحله صدور مجوز و نظارت احصا شده است، اما برای امور بازاریابی مجموعه اقدام ها در ذیل تحقیقات بازار، مشارکت در تبلیغات بازاریابی و مشارکت در برگزاری رویدادها طبقه بندی شده است. درباره امور تأسیسات گردشگری، مراحل احداث، بهره برداری و نظارت هر یک مجموعه ای از امور قابل واگذاری را شامل می شوند.

طرح چند نکته درباره امور احصا شده الزامی است:

نخست، مشخص نیست این نشست در دستگاه براساس چه سازوکاری شکل گرفته و اعضای آن را چه افرادی از بدنه دولت و فعالان بخش خصوصی تشکیل داده اند.

دوم، به نظر ماهیت امور تصدی گری احصا شده همان ماهیت مصوب شده در تاریخ 1392/3/29 بوده که پیشتر «هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» رد کرده بود.

سوم، موارد احصا شده تنها درخصوص موارد قابل واگذاری به تشکل های حرفه ای است و سایر اشکال واگذاری همچون واگذاری در قالب شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی را شامل نمی شود.

چهارم، فهرست تهیه شده در حد ابلاغیه درون سازمانی بوده و تصویب نشدن آن در قالبی نظیر هیأت وزیران موجبات برخورد سلیقه ای و دوره ای را فراهم می کند.

پنجم، مشخص نیست که آیا اقدامی بر این اساس تاکنون صورت گرفته است یا خیر. اگر واگذاری انجام شده است فرآیند آن به چه صورت بوده است؟ چه افراد حقیقی یا حقوقی برای واگذاری انتخاب شده اند؟

ششم، در صورت انجام واگذاری، چه ارزیابی از عملکرد امور واگذار شده صورت گرفته است؟

با توجه به پیشینه قانونی موجود، چندین شکل درخصوص واگذاری امور در زمینه گردشگری، تاکنون تعریف شد که در ادامه به هر یک از این سازوکارها خواهیم پرداخت:

واگذاری به شرکت مادر تخصصی توسعه ایرانگردی و جهانگردی؛ همانطور که پیشتر اشاره شد در «قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری» مصوب 1382/10/23 تاکید شد تا امور تصدی گری گردشگری به شرکتی با عنوان شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی واگذار شود. منتقدان بر این عقیده اند که شرکت یادشده به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی وابسته است. از این رو، عملا اهداف درنظر گرفته شده درخصوص بهره مندی از ظرفیت های بخش خصوصی محقق نمی شود و مشکلات مربوط به دخالت دولت در امور تصدی گری در گردشگری به قوت خود پابرجاست.

میتوان با رویکردی دیگر نیز به موضوع نگاه کرد، باید توجه داشت که لزوما برای همه امور تصدی گری، تمایل و پذیرش از سوی بخش خصوصی برای مشارکت، وجود ندارد، این در حالی است که دولت نیز ممکن است از تخصص و توانایی های مورد نیاز برای انجام این امور برخوردار نباشد. در این حالت، تنها گزینه مناسب، استفاده از ظرفیت یک شرکت تخصصی گردشگری خواهد بود.

هیچ گونه تشکل حرفه ای گردشگری مبتنی بر قانون نداریم

واگذاری به تشکل های حرفه ای و تخصصی گردشگر؛ همانطور که اشاره شد در برنامه ششم توسعه بر واگذاری امور تصدی گری به تشکل های حرفه ای و تخصصی گردشگری، توجه شده است. این میان، میتوان چند ابهام اساسی را مطرح کرد:

اول، در متن قانون، از عباراتی همچون «سازمان می تواند» یا «بخشی از امور تصدی گری» استفاده شده است. این الفاظ نشانگر امکان عملکرد سلیقه ای وزارتخانه در واگذاری ها است. به عبارتی، وزارتخانه متبوع از یک سو، اختیار واگذاری یا عدم واگذاری را داشته و از سوی دیگر، در صورت صلاح دید به واگذاری می تواند بخشی از امور را واگذار کند. این در حالی است که براساس قوانین پیشین، احصا همه امور تصدی گری و تلاش برای انتقال کامل این امور، همواره مورد توجه قانون گذار بوده است.

دوم، در متن قانون صراحتا اشاره شده که تشکل های حرفه ای و تخصصی مدنظر است که طبق «قانون» تشکیل شده اند. این در حالی است که ایجاد و فعالیت تشکل های تخصصی موجود در کشور طبق «دستورالعمل نحوه ایجاد و فعالیت تشکل های حرفه ای صنعت گردشگری ایران» به عنوان یک مصوبه از سوی هیأت دولت در سال 1395 شکل گرفت و نه بر پایه قانونی مشخص و مصوب مجلس شورای اسلامی. به کلامی ساده تر در حال حاضر در کشور هیچ گونه تشکل حرفه ای گردشگری مبتنی بر قانون در حال فعالیت نیست، چه اینکه هیچ گونه قانون مصوبی در این خصوص وجود ندارد.

سوم، تشکل های مرتبط با گردشگری تنها شامل «تشکل های حرفه ای گردشگری» نیست. اشکال مختلفی از مجامع فعال در گردشگری و مستند به قوانین و دستورالعمل های متفاوت در کشور، موجود است. به عنوان مثال، بنا بر ماده 131 «قانون کار»، انجمن های صنفی گردشگری در کشور شکل گرفته اند. درحالی که تشکل های حرفه ای گردشگری ریشه در دستورالعمل تهیه شده در وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی دارد. به عبارتی، تشکل های گردشگری متعددی در کشور موجود است که نحوه واگذاری امور به هر یک و هماهنگی میان آنها امری ضروری به نظر می رسد.

واگذاری از طریق صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهره برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی؛ این صندوق بنا به بند «ز» ماده 114 «قانون برنامه چهارم توسعه» شکل گرفته که در آن آورده شده است: «به سازمان میراث فرهنگی و گردشگری اجازه داده می شود به منظور اعطای مجوز کاربری و بهره برداری مناسب از بناها و اماکن تاریخی قابل احیا با هدف سرمایه گذاری بخش خصوصی داخلی و خارجی صندوق احیا و بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی فرهنگی را ایجاد کند.»

ماهیت اصلی فعالیت این صندوق درباره مرمت، نگهداری و بهره برداری از بناهای تاریخی است، اما از آنجا که کاربری تعریف شده برای غالب این بناها، مرتبط با گردشگری است، صندوق احیا و بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی- فرهنگی را میتوان شکلی از واگذاری امور در این حیطه به شمار آورد. به علاوه اینکه صندوق آمیخته ای از تجارب مثبت و منفی برای واگذاری امور به بخش خصوصی را شامل می شود که قابل تسری به زمینه های مرتبط با گردشگری است. از این رو، تعریف سازوکارهای بعدی می تواند بر پایه بهره گیری از تجارت این صندوق صورت گیرد.

واگذاری امور تصدی گری در حوزه گردشگری هنوز به مرحله اجرا نرسیده است

این گزارش نتیجه می گیرد، موضوع واگذاری امور تصدی گری در قوانین هم در سطح کلان و هم در سطح خرد و مختص گردشگری مورد توجه بوده است، این در حالی است که هنوز واگذاری امور تصدی گری در حوزه گردشگری به مرحله اجرایی نرسیده است. علت آن از این نظر است که قوانین کلی تکافوی اجرایی سازی واگذاری ها را در حوزه های خاص، خدماتی و دارای پیچیدگی نظیر گردشگری نمی دهد.

قوانین و مقررات مختص به گردشگری نیز رهنمون های کافی برای پیاده سازی این گونه واگذاری ها را فراهم نمی آورد، چه اینکه مصوبه ای قابل استناد برای انواع امور تصدی گری در حوزه گردشگری کشور وجود ندارد و مشخص نیست که دقیقا در حوزه گردشگری کدام امور ماهیت حاکمیتی و کدام یک ماهیت تصدی گری دارند. درخصوص سازوکار واگذاری ها در این حوزه نیز ابهام وجود دارد. در یک قانون به واگذاری امور تصدی گری گردشگری به شرکت مادر تخصصی و در قانونی دیگر به واگذاری به تشکل های حرفه ای گردشگری اشاره شده است.

چند پیشنهاد

از همین رو، آیین نامه واگذاری امور تصدی گری در حوزه گردشگری پیشنهاد می شود تا وزارتخانه به تدوین آیین نامه «واگذاری امور تصدی گری در حوزه گردشگری» و به تصویب رساندن این آیین نامه در هیأت وزیران اقدام کند. در این میان، ایجاد «الزام قانونی» و تعیین «چارچوب زمانی» در این باره، ساختارمندی، روشنگری فرآیندها و پیگیری واگذاری ها را در پی خواهد داشت. برای طرح این موضوع میتوان از ظرفیت های قانونی موجود در برنامه هفتم توسعه یا قانون شرح وظایف وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی (طبق تبصره 2 ماده واحده قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مصوب» 24 / 04 / 1398 باید شرح وظایف این دستگاه حداکثر ظرف مدت یک سال به تصویب مجلس شورای اسلامی می رسید؛ این در حالی است که تاکنون، این قانون به تصویب نرسیده است.) بهره برد. در آیین نامه مورد اشاره توجه به سه موضوع زیر حائز اهمیت است:

اول، مصادیق واگذاری ها مشخص شود. در شناسایی این مصادیق، باید اموری مورد توجه باشد که دولت نمی تواند آنها را برعهده بگیرد یا باید از منظر قانونی آن امور را واگذار کند. در حال حاضر، بیشتر دولت از آنجایی به بخش خصوصی در زمینه گردشگری، اقبال می آورد که نمی تواند امور را به تنهایی پیگیری کند. درحالی که اموری که باید به لحاظ قانونی واگذار شود، به وضوح مشخص نیست. به این منظور، در ابتدا باید فهرستی از امور مرتبط با فعالیت های گردشگری ازسوی دولت تهیه و پس از آن، مجموعه ای از امور شناسایی شوند که در مقایسه ای با قوانینی چون ماده 11 قانون مدیریت خدمات کشوری، ماده 64 قانون برنامه سوم توسعه و ماده 135 قانون برنامه چهارم توسعه از ماهیت تصدی گری در حوزه گردشگری برخوردار باشند. موضوع احصا امور قابل واگذاری همان الزام قانونی مورد تأکید در ماده 24 قانون مدیریت خدمات کشوری است.

دوم، چگونگی واگذاری ها در تناسب با هر یک از مصادیق واگذاری، تعیین شود. به عبارتی، براساس ماهیت مصادیق شناسایی شده به عنوان امور تصدی گری میتوان شکل واگذاری را تعیین کرد. این میان، استفاده از چندین سازوکار به صورت همزمان ممکن است. برای مثال، اموری که بخش خصوصی مایل به پذیرش و برعهده گرفتن آنهاست از طریق اَشکالی همچون تشکل ها، قابل واگذاری است. در مقابل، در اموری که امکان پذیرش آنها ازسوی بخش خصوصی وجود ندارد میتوان از ظرفیت شرکت تخصصی بهره مند شد. این شرکت از تخصص و توان اجرایی کافی برخوردار است و می تواند خلا وارد نشدن بخش خصوصی به این حیطه ها را به دلیل عدم تأمین منافع پوشش دهد.

سوم، سازوکار ستاد یا کارگروه های واگذاری امور تصدی گری گردشگری شفاف سازی و تدقیق شود. به عبارتی، مصوبه هیأت وزیران باید مشخص کننده ساختار تشکیلاتی و همچنین شرح وظایف مشخص آن درباره امور تصدی گری حوزه گردشگری باشد.

این ستاد/ کارگروه مشخص کننده همه سازوکارها در قبل، حین و پس از واگذاری است. بگونه ای که نه تنها فرآیندهای واگذاری را تدقیق و شفاف می کند، به تعریف چگونگی نظارت پس از واگذاری امور نیز توجه می کند. در کلامی دقیق تر، موضوع هایی نظیر نحوه اجرایی سازی واگذاری ها، تصویب هزینه ها، تعیین چارچوب قراردادها، تعیین شیوه های واگذاری، تعریف استانداردهای بررسی کیفیت عملکردها، تعریف اهداف کمی سالیانه، نظارت بر عملکرد و گزارش گیری از کارگروه ها/ کمیته های استانی، نحوه بررسی و رسیدگی به تخلفات ازجمله مواردی است که می تواند در کارگروه/ ستاد واگذاری امور تصدی گری، مورد توجه قرار گیرد؛ اما اگر موارد پیشین را جنبه سخت افزاری واگذاری امور تصدی گری در گردشگری برشمریم، جنبه نرم این موضوع را نیز باید مدنظر قرار دهیم.

مقصود از جنبه نرم، آماده سازی بستر فرهنگی مورد نیاز برای پیگیری این گونه واگذاری هاست. بنابراین، بخش دولتی باید پذیرش لازم در میان مسئولان خود برای انتقال امور به بخش خصوصی، به لحاظ ذهنی را فراهم کند و از مقاومت های احتمالی مدیران برای پیاده سازی این موضوع جلوگیری بعمل آورد. برگزاری کارگاه هایی برای شفاف سازی ابعاد موضوع، منافع عاید از این واگذاری ها و مرور تجارب جهانی در این زمینه ها می تواند راهگشا باشد. علاوه بر این، بخش خصوصی باید بستری را ایجاد کند تا فعالان خصوصی را برای تقبل امور تصدی گری آماده سازد. این میان، اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران در هماهنگ سازی و هدایت فعالیت بخش خصوصی در این زمینه می تواند نقشی کلیدی ایفا کند. هماهنگ سازی، تجمیع آرای بخش خصوصی و انتقال نظرات این بخش در صدایی واحد به وزارتخانه متبوع نیز می تواند از کمکهای دیگر اتاق بازرگانی در این زمینه بشمار آید.

علاوه بر این، به منظور جلوگیری از فساد و لابی گری از قبل این واگذاری ها، نظارت دقیق از سوی دولت و شفافیت سازی فرآیند واگذاری از طریق راه اندازی سامانه برخط می تواند کمک کننده باشد. باید توجه داشت که نبود این بستر سالم می تواند عملا تجربه واگذاری ها را به شکستی غیرقابل جبران در کشور تبدیل کند.