بررسی لایحه اهداف و وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی

خبرگزاری مهر/ این خبر به جهت بررسی لایحه اهداف و وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی برای شما نوشته شده است.

لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در روز دوم اردیبهشت امسال اعلام وصول شد. این لایحه با تأخیری دو ساله، براساس تکلیف قانونی تبصره «2» ماده واحده قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مصوب 1395 به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد. در این راستا مرکز پژوهش های مجلس به مهمترین ضرورت های تدوین لایحه و با نگاهی اجمالی به کلیات، به تشریح نقاط قوت و ضعف آن پرداخته است.

ضرورت تعیین حدود و ثغور وظایف و اختیارات دستگاه و جلوگیری از تعارضات بین دستگاهی؛ یکی از معضلات روزمره وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی درگیری با دستگاه هایی است که دارای فعالیت های مشترک با حوزه های میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی هستند. مواردی همچون دریافت تعامل با سازمان حفاظت محیط زیست و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور در مورد ثبت میراث طبیعی، مجوزهای فعالیت در حوزه های گردشگری و صنایع دستی، مجوز برگزاری رویدادهای مرتبط با این حوزه ها از جمله محل های مناقشات بین دستگاهی بشمار می روند. این در حالی است که قانون با تصریح وظایف و اختیارات وزارتخانه می تواند از هرگونه تزاحم و تعارض بین دستگاهی احتمالی جلوگیری کند.

پیش نیاز ایجاد ساختار جدید؛ مسلماً استمرار فعالیت های وزارتخانه با ساختار یک سازمان غیرکارآمد است. تبدیل سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به وزارتخانه، اقتضائات ساختاری جدیدی را می طلبد. این در حالی است که بدون وجود قانون شرح وظایف و اختیارات دستگاه، پیگیری این مهم از سوی سازمان اداری و استخدامی امکان پذیر نخواهد بود.

ظهور مسائل جدید؛ بروز موضوعات جدیدی همچون فعالیت های دانش بنیان یا تجارت الکترونیک، ضرورت ترسیم جایگاه حقوقی وزارتخانه برای برخورد متناسب با فعالیت های سه حوزه ی میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در قالبی جدید را پررنگ می سازد.

ضرورت تبیین ارتباط با بدنه غیردولتی فعال؛ بخش قابل توجهی از فعالین هر سه حوزه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از بدنه غیردولتی می باشند. علاوه بر این، ضرورت نقش آفرینی بخش خصوصی در این حوزه ها، نیز بر کسی پوشیده نیست. در این میان، چهارچوب وظایف و اختیارات دولت در تعامل با بخش غیردولتی باید به وضوح توسط ابزار قانون مشخص شود.

نقاط قوت

توجه به نیازهای جامعه؛ توجه به تسهیل سفر به صورت همگانی و عادلانه و در جهت نشاط بخشی اجتماعی (بند 5 ماده (4)) یا ارائه آموزش عمومی، معرفی و شناساندن ارزش های میراث فرهنگی، طبیعی، گردشگری، صنایع دستی و هنرهای سنتی (بند 37 ماده (4)) از جمله مواردی است که نشان از توجه به نیازهای اجتماعی در حوزه های سه گانه وزارت دارد.

توجه به ظرفیت های بخش غیردولتی؛ درنظرگرفتن ظرفیت های بخش غیردولتی موضوعی است که در اسناد و قوانین متعددی همچون سیاست های کلی اصل 44، قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393، قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394و… همواره مورد تاکید بوده است.

موضوع مهمی که در متن لایحه نیز مورد توجه بوده است. محورهایی نظیر تأسیس و فعالیت تشکل های حرفه ای (تبصره 1 بند 7 ماده (4))، سازمان های مردم نهاد (بند 9 ماده (4))، جلب مشارکت های غیر دولتی (بند 20 ماده (4))، جلب سرمایه داخلی و خارجی (بند 19 ماده (4))، ارائه مشوق ها و جوایز به فعالین صنعت (بند 17 ماده (4))، اجازه بهره برداری از املاک و بناهای تاریخی غیر نفیس (بند 11 ماده (4)) همگی نشان از توجه تدوین کنندگان متن پیشنهادی نسبت به ظرفیت های بخش غیردولتی دارد.

توجه به اقتضائات نوظهور؛ لایحه پیشنهادی به موضوعات نوظهوری همچون فناوری های نوین، کسب و کارهای دانش بنیان (بند 2 ماده 4) و تجارت الکترونیک (بند 7 ماده 4) توجه داشته است. این در حالی است که بعضاً ضرورت توجه به این موضوعات در قوانین پیشین مدنظر نبوده است. به عنوان مثال «قانون جهش تولید دانش بنیان» (مصوب 1401/02/31) اخیراً به تصویب رسیده است. این در حالی است که در قانون مزبور به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در جایگاه سیاست گذار دو شاخه از صنایع خلاق- گردشگری و صنایع دستی- توجهی نشده است. متن پیشنهادی حاضر می تواند رافع این مسئله باشد [2].

توجه به ابهامات و تعارضات بین دستگاهی؛ لایحه حاضر با تصریح بر مواردی که محل اختلاف بوده است از تعارضات بین دستگاهی جلوگیری می کند. به عنوان مثال صدور مجوز ایجاد، بهره برداری، تمدید، لغو و نظارت بر تأسیسات و فعالیت های گردشگری و صنایع دستی (بند 7 ماده (4)) یا صدور مجوزهای برگزاری رویدادها، جشنواره ها و نمایشگاه ها (بند 14 ماده (4)).

توجه به تعاملات و ظرفیت های بین المللی؛ لایحه مورد بحث ضمن توجه به دغدغه های داخلی در سه حوزه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع، سعی داشته تا ظرفیت ها و ساز و کارهای تعاملی بین المللی را نیز مورد توجه قرار دهد. به عنوان مثال گسترش تعاملات فرهنگی- گردشگری با ملل و اقوام گوناگون به ویژه کشورهای حوزه فرهنگی و تمدنی ایران و مسلمانان جهان با رعایت اصل هفتاد و هفتم (77) قانون اساسی (بند 6 ماده (4)، معرفی و بازاریابی جاذبه ها در سطح بین المللی (بند 13 ماده (4))، اقدامات حقوقی و قانونی بین المللی جهت شناسایی و استرداد اموال و آثار فرهنگی- تاریخی ایران (بند 22 ماده (4)) از جمله این موارد هستند.

تعیین تکلیف برخی موارد مبهم و مسکوت در قوانین پیشین؛ توجه به مواردی که در قوانین پیشین مغفول مانده یا تصریح نشده است نظیر احتساب یگان حفاظت وزارت به عنوان ضابط خاص قضائی (بند 43 ماده (4) یا تهیه آئین نامه اعطای اراضی معوض به مالکان اراضی واقع در عرضه و حریم آثار ملی (تبصره بند 46 ماده (4)) از جمله نکات مثبت دیگر این لایحه به شمار می رود.

انطباق مفاد با اسناد بالادستی موجود و تصریح جایگاه این اسناد در برخی مواد؛ رویکردهای موجود در اسناد بالادستی در حوزه های میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در مفاد مورد بحث مستتر است. به عنوان مثال همواره در اسناد بالادستی مختلف مورد تاکید بوده است به عنوان مثال در بند (9) سیاست های کلی اشتغال (ابلاغیه 1390) به «استفاده بهینه از ظرفیت های اقتصادی گردشگری» تاکید شده است. در الگوی ایرانی اسلامی پیشرفت (ابلاغیه 1397)، «گسترش قطب های گردشگری» مورد توجه قرار گرفته است. در اسناد اخیر نظیر بند (17) «سیاست های کلی برنامه هفتم توسعه» نیز مقام معظم رهبری (مدظله) به صراحت بر «توسعه گردشگری» و «ترویج صنایع دستی» تاکید داشته اند. مواردی که در بند 3 ماده 3 لایحه پیشنهادی نیز ملحوظ است:

«توسعه پایدار و جامعه محور گردشگری مبتنی بر ارزش های ایرانی- اسلامی و ظرفیت های متنوع کشور از جمله میراث فرهنگی- تاریخی، طبیعی، صنایع دستی و هنرهای سنتی». علاوه بر این، در برخی موارد همچون بندهای 1 و 2 جز الف ماده (5) به صراحت بر رعایت اسناد بالادستی همچون سند ملی آمایش سرزمین و برنامه پنج ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور تاکید شده است.

توجه به تولید محتوای مرتبط با سه حوزه؛ نظر به جریان سازی های متخاصم و افزایش ایران هراسی در عرصه بین المللی، امروزه ضرورت توجه به تصویرسازی مثبت و انجام تبلیغات در عرصه های مختلف بیشتر احساس می شود. علاوه براین، تولید محتوا در عرصه داخلی نیز به جهت آگاهی بخشی و انسجام دهی به جامعه حائز اهمیت است. لایحه مورد بحث مفادی در ارتباط با این موضوع پیش بینی نموده است. به عنوان مثال در بند 16 ماده (4) بر حمایت از تأمین، تولید و توزیع و انتشار انواع محتوا با موضوع میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در حوزه داخلی و خارجی تاکید شده است.

یا بند (13) همین ماده که بر معرفی جاذبه های میراث فرهنگی و گردشگری در سطح ملی و بین المللی تاکید دارد. توجه به آموزش عمومی، معرفی و شناساندن ارزش های میراث فرهنگی، طبیعی، گردشگری، صنایع دستی و هنرهای سنتی در بند 37 ماده (4) نیز مثالی دیگر است.

توجه به ایجاد هماهنگی بین دستگاهی؛ توجه به جایگاه دستگاه های دیگر در تحقق برخی از وظایف قانونی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی ضروری است. لایحه پیشنهادی در بندهای با موضوعات دارای مرز مشترک بین دستگاهی، بر ضرورت این همکاری ها تاکید دارد. به عنوان مثال در موضوع ارائه مشوق های صادراتی همکاری با وزارت صنعت، معدن و تجارت (بند 17 ماده (4)) طرح شده است. در ارتباط با موضوع رتبه بندی مشاوران، پیمانکاران و کارشناسان حقیقی و اشخاص حقوقی نیز همکاری با سازمان برنامه و بودجه کشور مورد توجه قرار گرفته است (بند 12 ماده (4)).

توجه به رویکرد پیشگیرانه از وقوع جرم؛ مسلماً پیشگیری از وقوع جرم نسبت به تاکید بر مجازات مجرم، به مراتب هزینه مالی و اجتماعی کمتری را به بار خواهد آورد. موضوعی که در لایحه اخیر به شکل قابل توجهی به آن توجه شده است. به عنوان مثال در بند 25 ماده 4 اقدامات پیشگیرانه در تخلفات در زمینه میراث فرهنگی مورد توجه است. در بند 26 همین ماده نیز همکاری برای پیشگیری از وقوع جرایم علیه گردشگران مد نظر قرار گرفته است.

نقاط ضعف

به هم ریختگی مواد و بندهای پیشنهادی؛ مواد پیشنهادی لایحه فاقد نظم، وزن و متانتی است که از قوانین قبلی این حوزه (مثلاً قانون اساسنامه میراث فرهنگی کشور 1367) مشاهده شده است. همچنین در تناسب با قوانین اهداف و وظایف سایر دستگاه ها (مثل قانون اهداف و وظایف ورزش و جوانان مصوب 1399) نگارش حقوقی مناسب و منسجمی صورت نگرفته است. از آنجا که حوزه های سه گانه وزارت شامل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی است و این سه تاکنون بر مبنای اساسنامه ها و قوانین جداگانه ای فعالیت نموده اند، لازم بود تا مواد پیشنهادی ترکیبی منسجم از این اجزا با نگاه نظام مند داشته باشد تا از فعالیت های جزیره ای و غیر هم افزای حوزه ها جلوگیری شود.

براساس مقاله بررسی لایحه اهداف و وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی باید بدانید که به نظر می رسد در تدوین و نهایی سازی لایحه، اظهارنظرها و اقدامات اصلاحی متعددی صورت گرفته که چنین ساختاری حاصل شده است. نبود بخش بندی های روشن میان سه حوزه و فعالیت های مشترک بین حوزه ای موجب شده تا لایحه مذکور غیرخوانا و بدون قالب دیده شود.

تعاریف ناکافی و دارای ابهام؛ مفاهیمی در متن لایحه مطرح و مورد استفاده قرار گرفته است که در بخش اصطلاحات (ماده 2) این لایحه و یا سایر قوانین موضوعی بدون تعریف باقی مانده اند. به طور مثال در تبصره 2 بند 30 ماده 4 مفهومی با عنوان «مجموعه های شاخص ثبت شده» یا در بند 5 ماده 4 مفهومی با عنوان «ارتقا کیفیت تجربه گردشگری» مصداق این فقدان است. این موضوع می تواند موجب ایجاد بن بست در اجرا یا نظارت قانون شود. همچنین مفاهیمی مثل میراث طبیعی، آثار ملی و واجد ارزش [3] در متن لایحه به گونه ای تعریف شده که دارای جامعیت و دقت لازم نیست. مفهوم میراث طبیعی دارای تعریف جهانی در قالب قانون الحاق ایران به کنوانسیون حمایت از میراث فرهنگی طبیعی مصوب 1353 و ارائه تعریفی دیگر در صورتی که موجب تکمیل آن نشود توصیه نمی شود.

همچنین دو مفهوم آثار واجد ارزش در هیچ قانونی، حتی قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب 1309 تعریف نشده است و تعریف ارائه شده در این لایحه نیز کافی و جامع نیست.

رویکرد نادرست در قبال اصل 83 قانون اساسی؛ اصل 83 قانون اساسی در مورد نفایس ملی و منحصر به فرد است و از جمله اصولی است که تا کنون فاقد قوانین تکمیلی است و در اجرای آن مشکلات زیادی رخ داده است. مطابق این اصل بناها و اموالی دولتی که از نفایس ملی باشد قابل انتقال به غیر نیست مگر با تصویب مجلس شورای اسلامی آن هم در صورتی که از نفایس منحصر به فرد نباشد. از این لایحه انتظار بود که هم تعریف دقیقی از نفایس ملی و منحصر به فرد ارائه کند و هم سازوکاری شفاف برای تشخیص این نفایس (با تاکید بر جلوگیری از تعارض منافع) ارائه کند.

تبصره بند 41 ماده 4 لایحه خروج موقت اشیای فرهنگی-تاریخی نفیس و نفیس منحصر به فرد را منوط به مجوز از هیت وزیران نموده در حالی که با توجه به گستره مفهومی واژه ی «انتقال به غیر»، این اقدام در مورد نفایس منحصر به فرد غیر قابل انجام و در مورد نفایس ملی با نظر مجلس شورای اسلامی قابل انجام است. ضمناً از آنجا که جایگاه نفایس ملی و منحصر به فرد مقوله ای فراسازمانی و بین نسلی است و نقدهای بسیاری به روند فعلی تشخیص نفایس ملی در وزارت مذکور وجود دارد، تثبیت آن در قالب بند 10 ماده 4 و تبصره آن اقدام مناسبی نیست. معیارهای تشخیص نفایس ملی و منحصر به فرد بایستی مطابق قانونی مجزا تعیین و تصویب شود و کمیته ای در وزارت مبتنی بر معیارها و مصادیق مذکور با نظارت عمومی اقدام به تشخیص و تدوین فهرست کند.

تکراری بودن یا شباهت برخی بندها؛ برخی از بندهای لایحه قابلیت ادغام یا شباهت معنایی بسیاری دارند. به طور مثال بند 13 ماد 4 به معرفی و حمایت از جاذبه های میراث فرهنگی و بازاریابی و معرفی جاذبه های گردشگری و صنایع دستی در سطح ملی و بین المللی اختصاص دارد.

در حالی که بند 16 ماده 4 به حمایت از تأمین، تولید و توزیع و انتشار انواع محتوای مکتوب، رقومی (دیجیتال)، مستند، مجموعه (سریال)، فیلم، عکس و صوت با موضوع میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با همکاری سایر بخش های دولتی و غیردولتی در حوزه داخلی و بین المللی پرداخته است مفاهیمی که می تواند در قالب یک بند و به صورت تجمیعی ارائه شود. یا در بند 28 به حمایت و همکاری برای احیای صنایع دستی و هنرهای سنتی فراموش شده اشاره دارد در حالی که بنده 57 نیز احیای هنرهای سنتی و حمایت از تولید و ترویج و عرضه محصولات صنایع دستی و هنرهای سنتی را مورد توجه قرار داده است. این در حالی است که این دو بند به جهت تکراری بودن محتوا و وجود شباهت در قالبی ادغام شده ارائه شود.

جمع بندی و پیشنهادات

اهمیت تدوین شرح اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به جهت الزام قانونی، لزوم تعیین حدود و ثغور وظایف و اختیارات دستگاه برای جلوگیری از تعارضات بین دستگاهی، تقابل با مسائل جدید نوظهور و ارتباط مؤثر با بدنه غیردولتی فعال، بر کسی پوشیده نیست. تبدیل این لایحه به قانون اهداف و وظایف وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، امکان ایجاد ساختار جدید برای این دستگاه را تسهیل خواهد ساخت.

اگرچه می توان برای متن پیشنهادی حاضر مجموعه ای از نقاط قوت و ضعف عنوان کرد. لایحه مذکور به واسطه آنکه به اقتضائات نوظهور، ظرفیت های بخش غیردولتی، تعاملات و ظرفیت های بین المللی و همچنین اسناد بالادستی توجه دارد، ابهامات و تعارضات بین دستگاهی و موارد مبهم و مسکوت مانده قوانین پیشین را برطرف کرده و همچنین رویکرد پیشگیرانه، هماهنگ ساز بین دستگاهی دارد، دارای قوت است. اما به واسطه ی اینکه مواد و بندهای لایحه دارای بهم ریختگی، تکرار و تشابه است، در برخی تعاریف ابهام وجود دارد و فاقد توجه کافی به برخی تعارضات قانونی است، متن لایحه نیازمند بازنگری است. همچنین از آنجا که محتوای بندها رویکرد صحیحی نسبت به اصل 83 قانون اساسی ندارد این لایحه دارای ضعف است.

در جمع بندی نظر به اهمیت تصویب لایحه پیشنهادی و با توجه به نقاط قوت لایحه شده، نظر کارشناسی مرکز پژوهش های مجلس بر تصویب کلیات لایحه پیشنهادی و تدقیق و تصحیح جزئیات آن است.

براساس مقاله بررسی لایحه اهداف و وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی باید بدانید که در این میان، ساختاری جدید برای رفع بهم ریختگی بوجود آمده در مورد جداسازی وظایف و اختیارات به تفکیک سه حوزه و اشتراکات آنها لازم است. همچنین پیشنهاد می شود در محتوای تعاریف و اصطلاحات به کار رفته، موضوعات تخصصی مرتبط با وزارت (مثل نگرش به اصل 83 قانون اساسی) اصلاحاتی صورت گیرد. متعاقباً دو گزارش در خصوص جزئیات لایحه و استدلال پیرامون هر یک از مفاد آن تدوین و منتشر خواهد شد.