دلایل کاهش بازدهی مورد انتظار از صندوق احیا و بهره برداری از بناهای تاریخی و فرهنگی

خبرگزاری مهر/ این خبر پیرامون دلایل کاهش بازدهی مورد انتظار از صندوق احیا و بهره برداری از بناهای تاریخی و فرهنگی برای شما نوشته شد.

لزوم اهمیت دادن به حفظ میراث فرهنگی به عنوان آینه عبرت و تجربیات انسانی که حاصل عمر آنها بوده سرشار از درسهایی برای زندگی مردم است و این امر مهم به دلیل باز زنده سازی هویت یک ملت وظیفه ای حاکمیتی و بین نسلی محسوب می شود.

حفاظت هر چند در ذهن، اقدام فیزیکی و مرتبط با بافت تعبیر می شود، اما شامل هر نوع فعالیت هدفمند و جهت دهنده در راستای بقای آثار تاریخی و فرهنگی است؛ بنابراین تدوین قانون، ورود دستگاه های نظارتی به اجرای قانون و اقداماتی این گونه نیز تفسیر به حفاظت خواهد شد.

اهمیت موضوع حفاظت از میراث فرهنگی موجب شد تا در راستای حمایت های تقنینی، در بند «ز» ماده (114) قانون برنامه چهارم توسعه -مصوب 1384 مجوز تأسیس صندوق احیا و بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی و فرهنگی به سازمان میراث فرهنگی و گردشگری وقت داده شود.

صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستبافت و احیا و بهره برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی به عنوان مؤسسه ای غیرانتفاعی با توجه به هدف ملی مرمت و احیای میراث فرهنگی، ظرفیت کلانی به موجب قوانین بالادستی و اساسنامه ای بدست آورده و می تواند به عنوان یک نهاد تخصصی، دانشی، اجرایی و حتی یک بنیان اقتصادی در حوزه های صنایع دستی و فرش دستبافت در قبال ذی نفعان دولتی و غیر دولتی داخلی و بین المللی دارای عملکرد باشد اما مشکلات و مسائل مرتبط با صندوق ممکن است موجب کاهش بازدهی مورد انتظار از صندوق شود.

از این رو دفتر مطالعات، فرهنگ و آموزش مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی جایگاه صندوق و تحولات تقنینی مرتبط با آن و مسائل آن خصوصاً در رابطه با قوانین بالادستی و اساسنامه صندوق واکاوی کرده است.

در گزارش دلایل کاهش بازدهی مورد انتظار از صندوق احیا و بهره برداری از بناهای تاریخی و فرهنگی آمد: یافته های حاصل از بررسی قوانین بالادستی نشان می دهد که با تشکیل سازمان میراث فرهنگی جایگاه حفاظت از میراث فرهنگی ارتقا می یابد؛ همچنین، ایجاد تحولات بنیادی در حوزه میراث فرهنگی در سطح کشور با تأکید بر تحولات اقتصادی صورت می گیرد.

همچنین سیر تحولات صورت گرفته، نشان از تأکید بر جنبه های فرهنگی و اجتماعی و حفاظت از میراث فرهنگی کشور براساس موضوع توانمندسازی بافت های تاریخی، با تدوین قوانین توسط سازمان میراث فرهنگی دارد. به موازات تصویب قانون برنامه چهارم توسعه کشور مصوب 1383 و تأسیس صندوق، موضوع احیا و مرمت به منظور بهره برداری از بناهای تاریخی مطرح می شود که در حقیقت توجه به موضوع های تقنینی و تدوین قوانین تخصصی و فنی در حوزه میراث فرهنگی با تغییر رویکرد از حالت عمومی تخصصی به عملیاتی تخصصی و بهره برداری اقتصادی از بناهای تاریخی مشهود است که در نهایت با تدوین قانون حمایت از مرمت و احیای بافتهای تاریخی فرهنگی مصوب 1398 حوزه میراث فرهنگی بیش از پیش مورد توجه قرار گرفت.

همچنین بررسی ماده (72) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1396 و ماده (27) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 نشان دهنده ایجاد برخی تعارضات میان دستگاه های مختلف در حوزه مرمت و احیا است.

مطابق ماده (72) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور به تمامی دستگاه های اجرایی دولتی اجازه داده می شود تا بناهای تاریخی تحت تملک خود را با تعیین کاربری از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی واگذار کنند.

در حالی که مطابق بند «ز» ماده (114) قانون برنامه چهارم توسعه، یکی از دلایل شکل گیری صندوق تعیین کاربری بناهای تاریخی است که در ماده (72) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی محول شده و همین موضوع ریشه موازی کاری بین وزارتخانه و صندوق را در زمینه تعیین کاربری بناهای تاریخی بوجود آورده که هم اکنون نیز این مسئله وجود دارد.

از طرفی برخی دستگاه ها با توجه به ماده (72) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1396 خواهان انحلال صندوق هستند، اما شایان ذکر است که این ماده قانونی صرفاً به بناهای تاریخی دولتی اشاره دارد و به بناهای غیردولتی توجه نمی کند. بنابراین وجود صندوق و ساماندهی مشکلات آن برای رسیدگی به بناهای بخش غیردولتی باید در دستور کار قرار گیرد.

در ماده (27) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 به طرح های تملک دارایی های سرمایه ای اشاره دارد که در جهت ایجاد ظرفیت های جدید اقتصادی و اجتماعی یا در پی توسعه این نوع ظرفیت ها با حفظ کاربری هستند.

براساس بند «10» ماده قانون برنامه بودجه سال 135، طرح های تملک دارایی های سرمایه ای، مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که براساس مطالعات توجیهی فنی و اقتصادی یا اجتماعی که توسط دستگاه اجرایی انجام می شود، طی مدت معین و با اعتبار معین برای تحقق بخشیدن به اهداف برنامه عمرانی پنج ساله به صورت سرمایه گذاری ثابت اجرا می شود و تمام یا قسمتی از هزینه های اجرای آن از محل اعتبارات عمرانی تأمین می شود که به دو نوع انتفاعی و غیرانتفاعی تقسیم می شود؛ بنابراین طرح های مذکور متفاوت از موضوع بناهای تاریخی است.

این در حالی است که وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با استناد به ماده (27) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 به واگذاری و بهره برداری از بناهای تحت مالکیت خود می پردازد، اما در حقیقت سازوکار این ماده قانونی با توجه به تفاوت های مذکور و حفظ کاربری طرح ها، وجه افتراق قابل توجه با موضوع بناهای تاریخی دارد. لذا واگذاری و بهره برداری از بناهای تاریخی و فرهنگی بر مبنای ماده (27) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 اقدام صحیحی به نظر نمی رسد.

از مهمترین تفاوت های این دو اساسنامه، افزایش کمی وکیفی شرح وظایف از 5 بند در اساسنامه سابق به 16 بند در اساسنامه فعلی است که دلیل اصلی آن گسترش حوزه های فعالیت صندوق (افزودن حوزه های صنایع دستی و فرش دستبافت به احیا و بهره برداری اماکن تاریخی) است. در ماده (4) اساسنامه مصوب 1384 علاوه بر وظیفه اصلی صندوق در تعیین کاربری و اعطای مجوز بهره برداری، تأکید بر جنبه های هدایتی و حمایتی از سرمایه گذاران و بهره برداران پررنگ است.

این در حالی است که در ماده (5) اساسنامه جدید مصوب 1401 ظرفیت هایی همچون بهره مندی از حوزه های صنایع دستی و فرش دستبافت، مشارکت مالی با بانک ها، مؤسسات مالی، اشخاص حقیقی و حقوقی، بهره مندی از ظرفیت بخش غیردولتی، همکاری با نهادها و بخش های بین المللی، توجه به ظرفیت های فنی و مهندسی و حمایت از طرح های مطالعاتی مرتبط با حوزه فعالیت صندوق، برای این مؤسسه فعال شده است.

همچنین از مهمترین تناقضات دو اساسنامه در ماده (3)، برداشت ماهیت حقوقی دولتی صندوق از عبارت «تأیید سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور» است که با تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور، امکان ایجاد شعبه یا نمایندگی برای صندوق وجود دارد. اما این در حالی است که سازمان اداری استخدامی با ماهیت فعلی صندوق موافق نبوده و به دلیل شفافیت ندانستن ماهیت حقوقی صندوق کد استخدامی کارکنان صندوق را ارائه نمی کند؛ چراکه ارائه کد استخدامی مربوط به سازمان های دولتی است.

با توجه به ماده (7) اساسنامه به دلیل اینکه بدنه هیئت امنا از مسئولین رده بالای دولتی هستند؛ ماهیت حقوقی دولتی برای صندوق متصور می شود. در بند «7» ماده (10) اساسنامه جدید، بر فروش اموال منقول و غیرمنقول صندوق تصریح شده که این حالت نشان دهنده ماهیت غیردولتی صندوق است و اگر فرض بر دولتی بودن صندوق باشد این بند با ماده (115) قانون محاسبات عمومی کشور که فروش بناهای تاریخی در اختیار نهادهای دولتی را ممنوع اعلام کرده است تناقض پیدا می کند.

بند «5» با موضوع همکاری با نهادهای تخصصی داخلی و خارجی و بند «7» با موضوع واگذاری بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی در اختیار صندوق به اشخاص حقیقی و حقوقی با اولویت بخش غیردولتی داخلی و خارجی در ماده (15)، تنها زمانی امکان پذیر هستند که صندوق ماهیت غیردولتی داشته باشد وگرنه با فرض ماهیت دولتی، صندوق توانایی انجام این موارد را با استناد به ماده (115) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 نخواهد داشت.

از جمله نقاط ضعف اساسنامه عبارتند از مشکل عدم شفافیت ماهیت حقوقی صندوق در ماده (2) اساسنامه فعلی که تداوم یافته و اصلاح نشده است. همچنین حذف کارشناسان خبره از هیئت امنا (ماده (7) اساسنامه) اقدام صحیحی ارزیابی نمی شود؛ چرا که با توجه به مباحث تخصصی مرمت و احیا و تجارت صنایع دستی و فرش دستبافت، حضور کارشناسان این حوزه ها لازم به نظر می رسد. شایان ذکر است که بند «9» ماده (8) در رابطه با تصویب ساختار سازمانی صندوق متناسب با اساسنامه فعلی در حد پیشنهاد باقی مانده است.

همچنین حذف بند «خ» با موضوع نظارت و مدیریت بر حسن جریان امور اجرایی و عملکرد صندوق در ماده (9) اساسنامه سابق، اقدام درستی به نظر نمی رسد؛ چرا که مسئولیت نظارت مالی به حسابرس واگذاری شده، اما مدیریت بر حسن جریان امور اجرایی و عملکرد صندوق توسط هیئت مدیره لازم است. عدم اشاره به صلاحیت تخصصی و دانشی فرد در تبصره ماده (12) از دیگر نقاط ضعف اساسنامه است. همچنین در تبصره ماده (17) ارائه حق امضای مدیرعامل باید با قواعد روشن تری همچون صلاحیت تخصصی و تعهد فرد صورت بگیرد.

از مهمترین نقاط قوت اساسنامه عبارتند از ماده (6) اساسنامه (متناظر با ماده (5) اساسنامه سابق) که وجاهت قانونی بیشتری به موجب تبصره «5» ماده (72) قانون محاسبات عمومی کشور پیدا کرده است؛ چرا که وجود حسابرس به منظور نظارت بر صورت های مالی صندوق لازم به نظر می رسد.

همچنین افزودن بند «5» ماده (8)، اقدام درستی در راستای کشف فسادهای احتمالی در مطالبات صندوق است که هیئت مدیره در مورد رسیدگی به فساد، باید دستور کارهای مشخص و گزارش دهی های دوره ای به هیئت امنا و مراجع نظارتی را مدنظر داشته باشد. در بند «7» از همین ماده انتخاب اعضای هیئت مدیره و خصوصاً بازرس از دیگر نقاط مثبت اساسنامه است. ماده (9) اساسنامه فعلی (متناظر با ماده (8) اساسنامه سابق) کامل تر شد؛ چراکه محدودیت ها و چارچوب های لازم به منظور تشکیل جلسات هیئت مدیره با توجه به تبصره «2» این ماده تدقیق شده است.

انتخاب بازرس (حسابرس) در ماده (13) به منظور نظارت بر صورت های مالی صندوق از نقاط مثبت بارز در اساسنامه است. در ماده (16) پیرو ماده (13)، با تعیین سال مالی برای صندوق، محدوده زمانی نظارت و ارزیابی عملکرد صندوق تحدید می شود.

در گزارش حاضر اساسنامه، تغییرات آن و عوامل مؤثر بر فعالیت های صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستبافت و احیا و بهره برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی مورد واکاوی قرار گرفت. مطابق با تحلیل صورت گرفته، دو چالش عمده موجود در اساسنامه و اختلاف نظر در تفسیر قوانین مورد شناسایی قرار گرفت. بررسی ها نشان داد که با وجود قابلیت های بسیار در اساسنامه صندوق، اما به دلیل تغییرات متعدد، عدم شفافیت در ماهیت حقوقی صندوق و همچنین وجود اختلاف نظر در تفسیر قوانین مرتبط با حوزه فعالیت، صندوق عملکرد مطلوبی را در پیشبرد فعالیت های خود نداشت. از این رو چالش های ذیل مفروض است:

چالش های مرتبط با صندوق: اساسنامه صندوق توسعه و احیا متقن و دقیق نیست؛ به گونه ای که برخی مواد و بندهای آن نشان از دولتی بودن و برخی غیردولتی بودن صندوق را بازگو می کند و از طرفی قانونگذار در ماده (2) اساسنامه ماهیت دقیق صندوق را مشخص نکرده و صندوق را صرفاً مؤسسه ای غیرانتفاعی وابسته به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی معرفی کرده است.

عدم شفافیت در ماهیت حقوقی: در ماده (2) اساسنامه ماهیت دقیق صندوق مشخص نشده است و دستگاه های نظارتی خوانش های متفاوتی را از این ماده دارند که (مانند مغایرت با ماده (115) قانون محاسبات عمومی کشور -مصوب 1366-)، مکاتبات و تعامل مختلف دستگاه ها متناسب با برداشت خود از ماهیت صندوق، عدم تعیین سازوکار برای استخدامی ها و…را ایجاد کرده است.

عدم همخوانی مواد و بندهای اساسنامه: در اساسنامه صندوق مشاهده می شود که برخی ماده های قانونی دولتی بودن صندوق را تأیید می کنند (مانند ماده (3)) و برخی ماده ها به غیردولتی بودن صندوق اشاره کرده اند (مانند بند «2» ماده (5) که ارائه تسهیلات در حیطه اختیار بخش های دولتی نیست) همچنین ذکر فروش اموال تحت تملک صندوق در بند «7» ماده (10) و بند «7» ماده (15) اساسنامه صندوق، با ماده (115) قانون محاسبات عمومی کشور مغایرت دارد؛ لذا اساسنامه صندوق از نظر انسجام درونی دارای تضاد است.

عدم تجانس فعالیت های صندوق: افزودن بخش های صنایع دستی و فرش دستبافت به حوزه احیای بناهای تاریخی فرهنگی موجب فعالیت تر شدن یا کارآمدی صندوق نشد؛ چرا که این موضوعات نیازمند آئین نامه و ساختار متناسب است که هنوز در قبال آن اقدام مشخصی صورت نگرفته است.

تعارضات قانونی مرتبط با فعالیت های صندوق: تفسیرهای متفاوت از برخی قوانین مرتبط یا حوزه فعالیت صندوق موجب شده تا موازی کاری هایی در رابطه با مرمت و احیای بناهای تاریخی در میان دستگاه های مختلف (خصوصاً توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) شکل بگیرد.

تفسیرهای متفاوت از ماده (72) قانون برنامه احکام دائمی توسعه و ماده (27) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2): در راستای ماده (88) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت -مصوب 1380-، هم ارز با صندوق زمینه های قانونی دیگری جهت واگذاری بناهای دولتی شکل گرفت. همچنین ماده (72) از قانون برنامه احکام دائمی توسعه مصوب 1396 به دستگاه های اجرایی حق بهره برداری از بناهای تاریخی خود را با تعیین کاربری از سوی سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی می دهد در حالی که وظیفه تعیین کاربری مطابق با قوانین بالادستی به صندوق واگذار شده و همین موضوع زمینه های تعارض بین وزارتخانه و صندوق را ایجاد کرده است.

در ماده (27) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 در بحث طرح های تملک دارایی های سرمایه ای به موجب اختلاف نظر در مفاهیم بهره برداری، مدل های مالی و کمیسیون های مربوط به واگذاری طرح ها تفسیر متفاوتی از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی شکل گرفت که به موازات مسئولیت صندوق واگذاری بناهای تاریخی را در دستور کار قرار داد و همین اختلاف نظرها در مواد قانونی فوق الذکر سبب شد تا تعارضات بین دستگاهی و موازی کاری میان دستگاه ها بیش از پیش افزایش یابد.